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  • Origine des fonds

    Les fonds de l'Ofpra proviennent des organismes de protection antérieurs à 1952.

Histoire de l'asile

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Anneau du droit d’asile de la porte de la cathédrale Notre Dame de Paris
Myrabella/Wikimedia Créative Commons

L'asile avant le XXe siècle

L'asile peut être défini comme la protection accordée à un individu ou à un groupe d'individus dans un lieu déterminé. La notion d’asile est constante dans l'histoire de l’Europe.

La première étape est celle de l'Antiquité. L’asile était alors de nature essentiellement religieuse et limité à certains lieux bien définis. Cependant, pour ne pas laisser impunis les crimes les plus graves, ou pour ménager les relations entretenues avec d'autres cités, il était parfois refusé et c’est l’origine des premiers traités d'extradition.

La deuxième étape est l'asile chrétien, officialisé et codifié au concile d'Orléans en 511. Cet asile essentiellement religieux ne s’exerce, sous le nom d’immunité, que dans les lieux d’asile consacrés au divin. D’abord en nombre limité, leur nombre s’étend progressivement. Ceux qui s’en réclament sont généralement poursuivis pour des crimes ou délits de droit commun. Cependant l'asile n'est pas véritablement regardé comme un droit de nature divine et ne cessera de faire l'objet de limitations, à l'initiative des autorités temporelles ou religieuses. Au XIIIe siècle, les décrétales d'Innocent III et de Grégoire IX  excluent de l'asile de nombreuses catégories de personnes, parmi lesquelles les juifs et les hérétiques. Le nombre de ces exceptions augmente sans cesse, notamment les coupables d'homicide, et, en France, l’ordonnance de Villers-Cotterêts de 1539, supprime l'asile en matière civile et le subordonne à l'accord du juge en matière pénale, achevant de démanteler l’institution. La référence au principe de l'asile ne disparaît cependant définitivement du Code de droit canonique qu’en 1983.

La troisième étape est l'asile des États, lié à l'essor de la notion de souveraineté, la division progressive du monde en États, la laïcisation et le développement des idées démocratiques. Dès le haut Moyen-Age est apparu un asile comme fait du prince, sous la forme d’un décret discrétionnaire. Il s'inscrit dans une démarche de politique étrangère, dont l’objet consiste en la protection des alliés; Ce n'est plus dans un lieu sacré de son propre pays mais auprès des autorités civiles et politiques d'un État étranger que l'on recherche protection ; les raisons d’accorder l’asile deviennent politiques et religieuses, alors que jusque là il s’agissait d’échapper à des poursuites de droit commun, les infractions à caractère politique étant généralement évincées de l'immunité offerte par l'Église. L'asile issu de cette évolution prend deux formes principales : l'asile diplomatique, qui assure à la personne qui se réfugie dans les locaux diplomatiques d'un État étranger l'immunité contre les poursuites émanant d’un État et l'asile territorial qui désigne la protection dont peut bénéficier un étranger sur le territoire de l'État d'accueil.

Si le droit d’asile monarchique se développe en France à partir du XVIIIe siècle, la première proclamation d'un droit d'asile constitutionnel est celle de l’article 120 de la constitution de 1793 qui dispose

Le peuple français donne l'asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté et il le refuse aux tyrans.

Cette constitution ne sera jamais appliquée mais reprise dans le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel renvoie le Préambule de la Constitution de 1958.

Dès les lendemains de la Révolution, la France est une terre d’accueil pour les "réfugiés étrangers". Ils sont répartis sur le territoire et assistés par l’État. La première loi les concernant est celle du 21 avril 1832. Elle prévoit une différence d'approche entre ceux qui ont droit à être secourus en tant que réfugiés et ceux qui sont des migrants.

Des guerres mondiales au statut international de réfugié et d’apatride

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Secrétariat du Haut Commissariat des réfugiés russes
United Nations Archives at Geneva
 

La question des réfugiés et apatrides au sens actuel du terme et son institutionnalisation dans les relations internationales remontent au lendemain de la Première Guerre mondiale. L’apatridie prend une ampleur sans commune mesure avec le passé, sous l’effet de la dissolution des Empires, des redécoupages de frontières et de l’apparition de pratiques de déchéance forcée et automatique de la nationalité pour des motifs idéologiques et politiques. Des millions de personnes sont alors contraintes à la fuite et privées de la protection de leur État d’origine, et particulièrement deux groupes : les ressortissants de l’Empire russe chassés par la révolution, et les ressortissants de l'Empire Ottoman, principalement Arméniens, après le génocide de 1915 et les départs forcés. Ce sont des exilés devenus apatrides par une déchéance globale, forcée et automatique de leur nationalité.

Dans les années 1920, se mettent progressivement en place les institutions et le statut juridique des "réfugiés apatrides" sous l'égide de la Société des Nations (SDN). Fridjtof Nansen, universitaire et explorateur norvégien, est nommé Haut commissaire pour les réfugiés russes. Le statut légal de ces réfugiés consiste en un certificat d’identité qui les protège contre toute expulsion ou refoulement ainsi que le "passeport" qui leur permet de voyager, le passeport Nansen. Les textes internationaux, qui se succèdent à partir de 1922, définissent les réfugiés de façon empirique, par groupes nationaux d'exilés. Créé pour les Russes, le statut est ensuite étendu aux Arméniens puis aux Assyriens et Assyro-chaldéens provenant de Turquie. Une convention avec une définition plus générale est signée en 1933.

En France se constituent des commissions nationales comprenant des représentants qualifiés des réfugiés pour assister les autorités dans les procédures les concernant. Des offices de réfugiés aux attributions consulaires y sont créés, tel les Offices russes et arméniens, qui sont liés au ministère des Affaires étrangères et exercent la protection des bénéficiaires du statut, que l'on appelle les "réfugiés Nansen", sous l'égide de la SDN.

Ce droit d’asile naissant est en crise dans les années trente dans un contexte de montée des régimes totalitaires et de crise économique. De nouvelles conventions restent inappliquées et les Espagnols entrés en France en 1939 à la fin de la guerre civile ne se voient pas reconnaître le bénéfice de la convention de 1933. La Seconde guerre mondiale aggrave cette situation : des millions de personnes se retrouvent alors réfugiés, catégorie qui recouvre des situations très diverses : personnes déplacées, volontairement ou non, en raison des combats ; réfugiés de fait ; victimes des transferts forcés de populations, des politiques de terreur et des persécutions. En France, les Offices de réfugiés sont suspendus par le régime de Vichy qui créé un Bureau chargé des intérêts des apatrides auprès du ministère des Affaires étrangères.

Sur le plan international, dès novembre 1943 les Alliés créent lAdministration des Nations Unies pour les secours et la reconstruction (UNRRA), pour s’occuper de toutes les personnes déplacées (DP) créées par le conflit, au nombre de 8 millions. La première phase, en 1945, est celle des rapatriements dans les pays d’origine. Certains sont volontaires, d’autres forcés, notamment tous les Russes que Staline a exigé voir revenir en URSS lors de la conférence de Yalta. A la fin de 1945, il reste 1,2 millions de personnes déplacées, installées dans des camps, dont la plupart sont en Allemagne. Cette situation génère, notamment à cause du refus de tous les ressortissants de l’Europe centrale et orientale de rentrer dans leurs pays sous occupation soviétique, une première crise Est-Ouest et pose la question de la distinction entre personnes déplacées et réfugiés. De fait, très vite, l’UNRRA eut à s’occuper de réfugiés, qu’il s’agisse des personnes déplacées qui ne voulaient pas rentrer dans les pays de l’Est ou en Allemagne ou de nouveaux exilés, juifs notamment, fuyant l’Europe orientale.

En décembre 1946, pour régler cette situation, est créée l’Organisation internationale des réfugiés (OIR). L’OIR ne cherche pas à rapatrier mais à réinstaller outre-mer ou en Occident. L’organisation est de plus chargée d’une nouvelle définition du réfugié à laquelle est intégré le critère individuel de la crainte de persécution justifiée. L’OIR met aussi en place le screening, une méthode d’éligibilité individuelle avec enquête et entretien qui préfigure le système actuel. En France, la délégation française de l’OIR se voit confier l’administration et le fonctionnement des offices de réfugiés, remis en place, et ce notamment sur le plan financier.

Une résolution du 14 décembre 1950 décide ensuite le remplacement de l’OIR par le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR). Parallèlement, les pays membres des Nations Unies négocient un nouveau texte international sur la protection des réfugiés et des apatrides et adoptent le 28 juillet 1951 la Convention de Genève qui régit aujourd’hui le statut de réfugié. cette convention, élaborée pendant cette période marquée par la guerre et l'affrontement des totalitarismes, vise à réparer autant que possible les terribles drames humains engendrés par la période qui précède et assurer à temps une protection aux ressortissants des pays qui se trouvent de l'autre côté du rideau de fer, soumis aux régimes communistes installés sous légide de l'URSS. La définition du réfugié inscrite dans l'article 1 de la Convention traduit ce double objectif : sont réfugiés tous ceux qui ont été reconnus comme tels au titre des conventions antérieures, et tous ceux qui craignent avec raison des persécutions du fait de leur race, de leur religion, de leur nationalité, de leur appartenance à un certain groupe social ou de leurs opinions politiques par suite d'événements survenus avant le 1er janvier 1951, soit "en Europe", soit "en Europe ou ailleurs", choix déterminé par chaque pays au moment de la ratification.

Sur cette période vous trouverez ci dessous le podcast de la conférence de Dzovinar Kevonian, membre du Comité d'histoire de l'Ofpra, le  jeudi 5 avril 2012 au Musée d'histoire de l'immigration

Les réfugiés européens acteurs et enjeux des relations internationales (1930-1951)

La loi n°52-893 du 25 juillet 1952 crée l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra), établissement public administratif indépendant, sous la tutelle du ministère des Affaires étrangères. L'établissement, qui compte 74 personnes en 1952, reprend une partie des personnels des anciennnes institutions en charge de la protection des réfugiés et est composé pour moitié de réfugiés. L’Ofpra assume deux missions principales. La première est de reconnaître la qualité de réfugié ou d'apatride aux personnes qui répondent aux conditions prévues par les textes. Pendant les vingt premières années de fonctionnement, l'Office reçoit de nombreuses demandes parfois liées aux périodes précédentes (Espagnols entrés en France en 1939 n'ayant pas encore sollicité le statut, personnes déplacées pendant la guerre n'ayant pas pu alors bénéficier de protection..) et des demandes nouvelles liées à la situation de l'Europe de l'Est (Hongrois fuyant leur pays en 1948 après le coup de Prague ou en 1956 après l'intervention soviétique, Polonais après la campagne antisémite qui a suivi les mouvements étudiants de 1968...). Les réfugiés reconnus sont pratiquement tous européens, la France ayant ratifié la Convention de Genève en 1954 en adoptant la restriction géographique qui impose que les réfugiés craignent des persécution pour des événements survenus en Europe. Si la Convention de New York relative à l'apatridie n'est adoptée qu'en 1954 et ratifiée qu'en 1960, l'Ofpra reconnait cependant le statut à de nombreux apatrides. La deuxième mission de l'Ofpra  consiste à établir les documents d'état civil aux personnes reconnues réfugiées et apatrides qui, du fait de leur statut, ne peuvent s'adresser aux autorités de leur pays d'origine  et à prendre en charge toutes les questions relatives au maintien du statut. Cette deuxième mission a longtemps été l’une des principales exercées par l’établissement du fait de l’héritage de 350.000 réfugiés et apatrides de la période antérieure, dont l'Ofpra doit assurer la protection dès son ouverture en septembre 1952.

Des réfugiés européens aux réfugiés du monde

Signature de la Convention de Genève
Signature de la Convention de Genève
Arni/UN Archives

Les années 1970 voient un profond bouleversement dans le dispositif de l’asile. Les décolonisations qui s’engagent augmentent le nombre de pays souverains qui engagent l’Organisation des Nations Unies dans une action en faveur de l’extension du dispositif d’asile au monde entier et à l’actualité, ce qui se traduit par l’adoption en 1967 de la Convention de New York dite de Bellagio qui lève les limites géographiques et temporelles de l’article 1a2. La France la ratifie en 1971. Les ressortissants de tous les pays non européens peuvent désormais se voir reconnaître la qualité de réfugié, pour des événements postérieurs à 1951, ce qui fait sortir du cadre idéologique et politique de l’après guerre. Dans les années qui suivent, l’extension du conflit Est-Ouest et les facilités de communication provoquent de nouvelles demandes d’hommes et de femmes venant du monde entier. On peut parler d’une mondialisation du statut de réfugié dans les années 1970.

Le nombre de demandes augmente et elles se diversifient. Les premières arrivées non européennes sont celles des latino-américains, notamment Chiliens ou en provenance du Chili après le coup d’État contre le président Allende (1973). Rapidement, la chute de Saïgon et de Phnom Penh (1975) provoquent l’exode des Boat People Vietnamiens, laotiens et cambodgiens. Viennent ensuite les demandes de tous les continents, qu’il s’agisse toujours des Amériques (Haïtiens..), de l’Asie (Sri Lankais...), de l’Europe (Turcs...) du Moyen-Orient (Iraniens...) ou de l’Afrique (Zaïrois, Maliens...).  

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La chute du Mur de Berlin (1989) est un nouveau bouleversement. Si elle met fin à des régimes persécuteurs en Europe, elle provoque dans le continent de nouvelles menaces : guerres comme en ex-Yougoslavie ou au Karabakh, provoquant l’exode de ressortissants ex-Yougoslaves et Azerbaïdjanais ou Arméniens, crises de régime entrainant des demandes de Roumains. Elle ne met pas fin aux conflits dans le reste du monde et le génocide au Rwanda ou la situation en Algérie au début des années 1990 engendrent de nouvelles demandes.

Enfin, de nouveaux motifs de demande de protection apparaissent depuis les années 1990 : les demandes liées au genre, comme celles qui sont fondées sur les risques d’excision des petites filles, à la traite des êtres humains ou à l’orientation sexuelle. Les évolutions du droit, notamment la loi de décembre 2003 et la directive qualification, permettent d’accorder une protection sur ces nouveaux motifs qui modifient le cadre de référence conventionnel.

Des évolutions légales ont aussi eu lieu. La loi du 11 mai 1998 a réuni dans un texte unique la loi du 25 juillet 1952, qui prend désormais la désignation de "loi relative au droit d'asile" et l'ensemble des dispositions relatives à l'asile en y transférant les articles concernant l'asile qui figuraient dans l'ordonnance du 2 novembre 1945. Ce texte consacre la faculté d'accorder l'asile sur deux fondements distincts de la convention de Genève : l'asile constitutionnel et l'asile territorial. L’asile constitutionnel est accordé par l’Ofpra sur le fondement tiré du quatrième alinéa du préambule de la constitution de 1946, aux personnes persécutées en raison de leur action pour la liberté. L’asile territorial peut être accordé par le ministre de l'Intérieur après consultation du ministre des Affaires étrangères, à un étranger si celui-ci établit que sa vie ou sa liberté est menacée dans son pays ou qu'il y est exposé à des traitements contraires à l'article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

La loi du 10 décembre 2003 supprime l'asile territorial et le remplace par la protection subsidiaire. Dorénavant, l'OFPRA devient guichet unique de la demande d'asile. L’établissement statue aussi sur les demandes d’asile présentées à la frontière depuis 2004.

Le droit des réfugiés est né du désir de reconstruction de l’Europe après les deux guerres mondiales et, depuis les Traités de Schengen et Dublin sur le principe de la responsabilité d’un État de l’Union européenne dans le traitement d’une demande d’asile présentée dans l’Union, il évolue vers une harmonisation entre États membres. C’est le but du Traité d’Amsterdam de 1997. Le régime d’asile européen commun (RAEC) en est l’aboutissement. Les textes définitifs composant ce régime ont été adoptés en juin 2013 et font l'objet d'une transposition dans le cadre de la loi reformant l'asile examinée par le Parlement depuis décembre 2014.

Quelques ouvrages pour aller plus loin: D.Alland (dir) : Droit d’asile et des réfugiés, Colloque de Caen de la Société française pour le droit international, 1996, Paris, editions Pedone, 1997 ; S.Aprile, Le siècle des exilés Bannis et proscrits, de 1789 à la Commune, CNRS Éditions, 2010, G.Burgess, Refuge in the land of liberty, France and its refugees, from the Revolution to the End of Asylum, 1787-1939, palgrave macmillan, 2008 ; O.Forcade, P.Nivet (dir) Les réfugiés en Europe du XVIe au XXe siècle, nouveau monde éditions, 2008 ; D.Kevonian, Réfugiés et diplomatie humanitaire : les acteurs européens et la scène proche-orientale pendant l'entre-deux-guerres, Paris, Publications de la Sorbonne, 2004 ; G.Noiriel, La Tyranie du national, le droit d’asile en Europe 1793-1993, Calman Levy, 1991; F.Tiberghien, La protection des réfugiés en France, Economica, 1988.

Date de mise à jour: 07/05/2015

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